Parceria público-privada ou concessão: diferenças na gestão de serviços urbanos

Quando uma prefeitura anuncia que um serviço será "passado à iniciativa privada", a expressão pode esconder modelos bem diferentes. Uma linha de ônibus, a iluminação pública, a coleta de lixo e a gestão de um parque podem ser operadas por empresas, mas com regras distintas sobre quem investe, quem paga e quem responde pela qualidade. A dúvida entre PPP ou concessão é, no fundo, uma pergunta sobre a divisão de riscos e custos entre poder público, empresa e usuário.

Três modelos, três lógicas

A legislação brasileira oferece três caminhos principais para envolver empresas na prestação de serviços urbanos.

• Contratação direta de serviços: a prefeitura contrata uma empresa por licitação para executar uma tarefa definida, como varrição de ruas ou manutenção de áreas verdes, e paga pelo serviço prestado. A empresa não assume a gestão do serviço como um todo, e os contratos são mais curtos.
• Concessão comum: regulada pela Lei 8.987, de 1995, transfere a prestação de um serviço público a uma empresa, que investe, opera e é remunerada principalmente pelas tarifas pagas pelos usuários, podendo contar com receitas acessórias.
• Parceria público-privada (PPP): criada pela Lei 11.079, de 2004, é uma concessão em que o poder público também paga uma contraprestação ao parceiro privado. Existe em duas modalidades: a patrocinada, que combina tarifa e pagamento público, e a administrativa, em que a própria administração é a usuária do serviço e paga integralmente por ele.

Quem investe, quem cobra, quem fiscaliza

A diferença entre os modelos aparece com clareza quando se observam três perguntas.

Quem investe? Na contratação direta, os investimentos em infraestrutura costumam ficar com a prefeitura. Na concessão comum e na PPP, a empresa faz os investimentos iniciais e os recupera ao longo do contrato, o que explica prazos longos. Nas PPPs, a lei exige contratos de 5 a 35 anos, incluída eventual prorrogação, e valor mínimo de 10 milhões de reais.

Quem cobra? Na concessão comum, o usuário paga a tarifa diretamente à concessionária. Na PPP patrocinada, a tarifa sozinha não cobre os custos, e o poder público complementa. Na PPP administrativa, não há tarifa ao cidadão: a prefeitura paga, com recursos do orçamento, pelo serviço entregue, muitas vezes vinculado a indicadores de desempenho.

Quem fiscaliza? Em todos os casos, a titularidade do serviço continua pública. A prefeitura ou uma agência reguladora acompanha metas, qualidade, reajustes e reequilíbrios contratuais. Nas PPPs, a remuneração variável conforme o desempenho é uma ferramenta central de fiscalização.

Exemplos em serviços urbanos

Na prática, cada modelo costuma aparecer em determinados tipos de serviço.

1. Transporte coletivo por ônibus: frequentemente operado por concessão ou permissão, com tarifa paga pelo passageiro e, em muitas cidades, subsídio público para cobrir a diferença de custos.
2. Iluminação pública: muitos municípios adotaram PPPs administrativas para modernizar o parque de luminárias com tecnologia LED e manter o sistema, remunerando a empresa com recursos da contribuição de iluminação pública.
3. Resíduos sólidos: a coleta e a destinação podem ser contratadas diretamente ou estruturadas como concessão ou PPP, dependendo do volume de investimento em aterros e unidades de tratamento.
4. Parques e equipamentos públicos: concessões de uso para gestão de parques, mercados e terminais, com contrapartidas de manutenção e investimento.
5. Água e esgoto: o marco legal do saneamento de 2020 estimulou concessões por licitação, em blocos regionais ou por município.

Como escolher o modelo

Não existe modelo melhor em abstrato. A escolha depende de algumas perguntas que a prefeitura precisa responder antes de lançar a licitação:

• O serviço gera receita suficiente? Se a tarifa cobre custos e investimentos, a concessão comum pode bastar. Se não cobre, a PPP ou a contratação direta são mais adequadas.
• Há necessidade de grande investimento inicial? Projetos que exigem obras de vulto tendem a se beneficiar de contratos longos, em que a empresa financia a infraestrutura.
• A prefeitura tem capacidade de fiscalizar? Contratos longos e complexos exigem equipe técnica e, muitas vezes, agência reguladora para acompanhar metas e reajustes.
• Há espaço no orçamento? Os pagamentos de uma PPP comprometem recursos por décadas, por isso a lei impõe limites e exige estudos de impacto fiscal.

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